內容提要

　　推動總量與強度“雙控”制度從能耗向碳排放領域轉型，優化碳交易市場相關制度，有助于中國實現碳達峰碳中和目標。黨的二十大報告明確指出要“積極穩妥推進碳達峰碳中和”“完善能源消耗總量和強度調控，重點控制化石能源消費，逐步轉向碳排放總量和強度‘雙控’制度”“完善碳排放統計核算制度，健全碳排放權市場交易制度。”本文首先分別回顧了中國能耗和碳排放“雙控”制度的歷史沿革并簡析“雙控”制度從能耗向碳排放轉型的必要性，接著介紹了碳排放權交易市場的優勢及中國碳市場發展歷程，最后得出了中國碳交易市場制度優化的三點意見和建議。

　　以下為正文

　　2020年9月，中國政府作出莊嚴承諾，力爭2030年前二氧化碳排放達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和目標(以下簡稱“雙碳”目標)。兩年之后，中共二十大報告全面部署中國式現代化建設的新征程。中國式現代化的特征之一是人與自然和諧共生，二十大報告對此有很多新提法和新要求，并以“推動綠色發展，促進人與自然和諧共生”為名，單獨成章，專門闡述。本文擬就該章第四點“積極穩妥推進碳達峰碳中和”，談點學習心得。

　　一、“雙控”制度轉型

　　中國在過去十年間循序漸進地發展并完善了能耗雙控制度，在全國逐級部署，設置對應控制目標和對地方政府設置績效評價指標體系，并完善監督考核制度。“十一五”期間，中國首次提出“能耗強度”目標以提高用能效率，要求2010年單位GDP的能源消費量降低20%。“十二五”期間，中國增設了“合理控制能源消費總量”的目標。2015年，黨的十八屆五中全會首次提出要“實施能源消費強度和消費總量的雙控制”，以此倒逼發展方式轉變，構建綠色發展格局，推動可持續發展。隨后的“十三五”更是將能耗雙控作為經濟社會發展的重要約束性指標，建立了指標分解落 實機制，并在每季度發布各省份的能耗雙控“晴雨表”，進行三級預警。2021年9月，國家發展和改革委員會印發《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》，部署能源雙控工作：以增效為抓手，圍繞彈性與剛性、普遍化及差別化、計劃與市場、激 勵與約束這四組關鍵詞，確保結合地方實際，差別化分解能耗雙控指標。強調用能權交易市場在資源配置過程中的決定性作用。進一步鼓勵可再生能源的使用與消費、加強對地方雙控的審查及考核。中國對碳排放強度的控制早有淵源。中國在1997年就參與了聯合國氣候變化框架公約(UNFCCC)，并于次年簽署《京都議定書》，明確了中國作為發展中國家在二氧化碳減排中的責任與義務。2009年，在哥本哈根世界氣候大會上，中國進一步將碳排放的強度控制進行量化，向國際承諾中國2020年的碳排放強度會較2005年降低40%-45%。隨后，中國在“十二五”“十三五”“十四五”發展規劃中均設置了單位GDP碳排放的目標。中國2019年的 碳排放強度較2005年降低了48.1%，超額完成了既定目標。

　　能耗雙控作為過去十年間中國國民經濟與社會發展規劃中的重要約束性指標，對于推動國家可持續發展做出了重大貢獻。但隨著清潔能源消費占比不斷提升，單一的能耗雙控的局限性開始顯現，甚至在一定程度上阻礙了綠色轉型。

　　首先，根據地方實際情況分解能耗目標往往左支右絀。雖然政府已強調差別化分配能耗目標，但由于不同地區因發展階段、資源稟賦、戰略定位不同而導致其產業和能源結構差異懸殊，如何因地制宜來合理地測算及分配能耗目標成為一大痛點。例如，主要依賴鋼鐵、石化、煤電等傳統高耗能產業的一些中西部省份正處于能源結構轉 型的陣痛期，按照“常規動作”往往無法達成上級分配的能耗雙控目標，進而只得“兵行險招”，通過限產限電等“一刀切”的方式來減少能耗，甚至直接關停高耗能項目，這與開展能耗雙控的初衷背道而馳。

　　其次，單純進行能耗雙控一定程度上制約了技術創新。如精細化學、新材料等高端技術的發展因地方政府的用能指標受限而直接被一票否決。單純對能耗進行控制，還可能會誤傷可再生能源的開發利用和可再生能源豐沛地區的經濟發展。

　　最后，較之于能耗雙控，碳排放雙控直接凸顯“降碳”導向，有助于提供雙碳目標的數據基礎。碳排放強度直接由地區碳排放量/地區GDP(按可比價)計算得出，趨于“結果導向”，直接聚焦于地方生產與生活中產生的碳排放量，可反映當地的經濟發展程度、技術創新能力及能源利用效率。

　　綜上可知，能源消耗與碳排放在過去十年的“掛鉤”已無法適應資源高效利用、綠色低碳循環發展的新形勢。因此，需探索一條逐步脫鉤、平穩的從能耗雙控向碳排放雙控的過渡轉型路徑。2021年中央經濟工作會議首次提出要推動實現“雙控”制度轉型：“新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制，創造條件盡早實現能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變，加快形成減污降碳的激勵約束機制，防止簡單層層分解。”黨的二十大報告再次凸顯“雙控”轉型基調，明確“完善能源消耗總量和強度調控”，重點控制化石能源消費，逐步轉向碳排放總量和強度“雙控”制度。

　　二、碳排放權交易的優勢及中國碳市場發展歷程

　　自聯合國氣候變化框架公約(UNFCCC)于1992年通過后，世界各國已逐漸摸索出了多種成 熟的減排工具以減少溫室氣體排放，可大致分為以下三種：第一，命令控制型減排工具，如對生產單位的絕對排放量進行限制、針對產品或設備設置能效標準等;第二，市場激勵型減排工具，如針對排放及能源消費征收環境稅、開放排放權市場交易;第三，其他措施，通過政府補貼、教育培訓等手段使排放單位自愿減排。三者之間互不排斥，互為補充。雙控制度屬于命令控制型減排工具，無法獨自處理好《2030年前碳達峰行動方案》中提出的“發展與減排、整體與局部、短期與中長期”三大關系，亟待和市場激勵型減排工具來相互補充，剛柔并濟，打破窠臼。其中，碳排放權交易市場獨有的市場調節機制，可彌補碳排放強度指標層層分解方法“計劃式主導”的局限性，實現剛性指標分配與靈活性交易的有機結合。中國碳市場履約交易的基本流程可分四個步驟：第一步，重點排放單位在注冊登記系統注冊。第二步，政府根據特定方法(中國多采用行業基準線法、歷史強度法及歷史排放法)將碳排放權配額分配并發放至納入交易體系的企業。第三步，企業可根據《碳排放權交易管理辦法(試行)》(以下簡稱“《辦法》”)中的交易制度在二級市場上交易碳排放權配額，或直接購買或出售國家核證自愿減排量(CCER)，以1:1的比例抵消碳排放權配額(抵消比例不得超過應清繳碳排放配額的5%)。最后一步，企業在注冊登記系統完成配額清繳，達成履約。

　　碳排放權交易市場具備諸多天然優勢。首先，市場交易機制將減排與企業經營成本掛鉤，有效提升了企業的清潔綠色轉型意識。排放權市場交易形成的碳價格信號促使減排成本低于配額市場價的企業選擇率先減排，并賣出多余配額以獲得收益，減排成本高的企業則反之。因此，碳排放對生態環境造成的負外部性直接被內化為企業的減排成本，企業傾向于選擇更為節能減碳的方式進行生產經營，減排動力得以大幅提升。其次，碳排放權交易市場獨具的市場化調節方式促使減排成本低的企業盡可能多地進行減排，推動實現社會整體減排成本最小化。

　　從國際層面來看，全球碳市場脫胎于20世紀的排污權交易市場。碳排放權在《京都議定書》生效后就開始在發達國家與發展中國家之間流通。言碳則不得不論及歐盟碳市場。歐盟排放交易體系(EUETS)作為全球最大的減少溫室氣體排放限額交易系統，覆蓋超過歐盟二氧化碳排放總量的一半，其秉持著基于總量控制和交易(cap and trade)的邏輯，在近17年的發展歷程中逐步形成了碳價發現機制。但在運行初期，歐盟碳市場也曾一度失效，直接原因是配額超發，市場供給過剩。2005年，歐盟發放配額超出其實際排放量的4%，碳價在2007年7月份甚至跌至0歐元。同時，交易企業95%的排放配額均為免費發放，企業嚴重缺乏減排動力。企業層面前期數據缺失的問題也暴露無遺。同時，內幕交易、市場操縱等丑聞也層出不窮，市場風險何以有效管控也在不斷論證。但伴隨歐盟碳市場逐步完善，歐盟逐步建立起了一套科學、完備的碳排放數據庫以支撐指標制定。歐盟碳市場的興衰成敗也為中國碳市場建設提供了寶貴的經驗和教訓。

　　中國碳市場可謂“十年磨一劍”。中國在2002年至2012年期間就開始積極參與《京都議定書》的清潔發展機制(Clean Development Mechanism， 簡稱“CDM”)交易，與發達國家間交易核證減排量(Certified Emission Reduction，簡稱“CER”)。2011年，中國發布《關于開展碳排放交易試點工作的通知》，批準在北京、天津、上海等七個省市開展交易試點工作。2013年至2017年，碳市場試點陸續啟動，新增四川、福建兩個試點地區。國家發改委于2012年印發《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》與《溫室氣體自愿減排項目審定與核證指南》，搭建了國核證自愿減排量(Chinese Certified Emission Reduction，簡稱 “CCER”)的簽發及審定流程。然而，由于交易量低、監管及執行困難、方法學復雜且混亂等原因， 國家發改委于2017年宣布暫停CCER項目備案。同年，《全國碳排放權交易市場建設方案(發電行業)》(以下簡稱“《方案》”)發布，將發電行業的2000余家單位首批納入全國碳交易，同時明確了碳市場啟動工作安排的路線圖。《方案》將碳市場建設劃分為基礎建設期(一年左右)、模擬運行期(一年左右)及深化完善期三個階段，逐步完成碳排放注冊登記系統、交易系統和結算系統等基礎設施、制度及市場要素建設。

　　2018年，全國碳市場主管部門由國家發改委變為生態環境部。2021年，《辦法》發布，明確將逐步納入發電、鋼鐵、建材、有色、石化、化工、造紙、航空這八個高耗能行業企業作為控排企業。同年7月16日，全國碳排放權交易在上海環境能源交易所正式啟動，發電行業的2162家企業作為首批重點排放單位，于當天實現交易總量410.40萬噸，交易總額2.1億元;碳市場呈現“九省共建”、“注冊登記結算系統、交易系統分建”格局。截至2022年10月21日，碳排放權配額累計成交量達1.96 億噸，累計成交額85.8億元，市場運行總體平穩有序，但市場規模較小，流動性不足、活躍度低，距形成市場化的碳價發現機制仍遙遙無期。

　　三、碳交易市場制度優化

　　“雙碳”目標緊迫性與穩妥性兼具的特點使得僅依靠市場激勵型工具實現碳減排是不現實的，還要依靠政府結合新時代中國特色社會主義的基本國情，充分吸取借鑒海外碳市場的經驗教訓，加強頂層設計，優化中國碳交易市場的相關制度，這里重點就碳排放統計核算制度、碳排放權有償分配制度、碳排放權抵消工具談三點意見和建議。

　　(一)完善碳排放統計核算制度，提升碳排放數據質量

　　碳排放數據質量是全國碳排放管理及碳市場健康發展的重要基礎，是維護市場信用信心和國家政策公信力的底線和生命線。提升碳排放數據質量的重中之重是完善碳排放統計核算制度。核算方式準確與否，直接影響配額分配方案的有效性。準確的碳排放統計核算是保證碳市場平穩有序運行進而實現“雙碳”目標的基石。同時，數 據質量問題也直接決定了碳市場何時可擴大覆蓋行業范圍，提振市場活力。整體而言，數據質量的提升主要依托于統計核算方式的科學完善及監督管理兩大方面。

　　國家發改委、國家統計局、生態環境部聯合印發的《關于加快建立統一規范的碳排放統計核算體系實施方案》指出，“到2023年，職責清晰、分工明確、銜接順暢的部門協作機制基本建立，相關統計基礎進一步加強，各行業碳排放統計核算工作穩步開展，碳排放數據對碳達峰碳中和各項工作支撐能力顯著增強，統一規范的碳排放統計核算體系初步建成”。政府應在核算出準確的實際碳排放數據后，基于碳排放強度(而非總量)控制來設計配額分配方案，保證行業配額總量和排放總量基本相當，隨后結合企業的發展定位、能源特點等來計算其應獲得的碳排放權配額，確保碳市場維持供需平穩。目前，為確保碳市場上的基礎數據準確、參數設置合理，中國碳核算工作主要以聯合國政府間氣候變化專門委員會(IPCC)于2006年制定、2019年修訂的方法學為參考，同時吸取了過去一個履約周期中從發電行業暴露出的參數選用及統計計算錯誤、質量控制不規范等問題和教訓，并逐步修訂并完善了《企業 溫室氣體排放核算方法與報告指南》。

　　與此同時，建立健全碳排放監測報告核查體系(Monitoring,Reporting,Verification，簡稱 “MRV”)也至關重要。“可監測、可報告、可核 查”是構建碳交易市場的核心要素之一，是確保碳排放數據準確性與可靠性的關鍵手段，是由政府主管部門、納入企業、第三方核查機構、檢測機構等多方主體在一定技術規范指引和規則約束下各司其職的有機整體，是解決碳數據失真問題的可靠手段。自《辦法》發布以來，中國MRV體系得以逐漸規范。2021年10月，生態環境部發布《關于做好全國碳排放權交易市場數據質量監督管理相關工作的通知》，要求重點排放單位進行數據質量自查，配合做好相關監督執法，建立碳市場排放數據質量管理長效機制。針對碳排放數據頻頻失真這一問題，2022年的全國生態環境保護工作會議也明確指出：“做好全國碳排放權交易市場第二個履約周期管理，研究擴大行業覆蓋范圍和交易主體范圍。健全碳排放數據質量管理長效機制，繼續組織開展碳排放報告質量監督幫扶，嚴厲打擊數據弄虛作假違法行為。要建立國家、省、市三級聯審機制，切實落實各級主體責任;要建立碳排放數據報送、信息化存證、名錄管理定期通報制度，層層壓實責任，確保碳市場健康有序發展。

　　如何設立免責或激勵機制以調動第三方核查機構的積極性并增強其責任感?迄今為止，這一問題仍懸而未決。推進核查過程市場化改革或成重點抓手，即從政府采購服務逐漸轉變為企業自由聘請第三方核查機構，通過競爭來激發第三方核查市場的活力，降低核查成本，提高核查效率。此外，政府應同步建立健全第三方核查市場的監管體系，防止舞弊現象發生。

　　(二)適時引入碳排放權有償分配制度

　　歐盟碳市場的經驗表明，提高碳配額有償分配有助于提高碳價，優化市場供需關系。同時這也意味著企業碳排放成本增加，直接體現“誰污染，誰負責”這一環境治理的基本原則，客觀上能夠激發企業減排動力。

　　依據《碳排放權交易管理暫行條例(草案修改稿)》 ，中國碳排放權發放的“初期以免費分配為主，根據國家要求適時引入有償分配，并逐步擴大有償分配比例”。北京、江蘇、浙江、寧夏四地也在2022年分別提出“創新有償分配機制”。有償分配方式在試點市場中已有多次成功經驗。其中，深圳試點市場在2021年度也確定采用“97%無償+3%有償”相結合的方式進行配額分配，企業踴躍競購，開市僅10分鐘申購量就已超過發行總量，配額有償發行量最終全部成交。

　　但引入有償分配制度不可一蹴而就，“鞭打快牛”問題仍須警惕。產業鏈前端的發電等高耗能生產企業所承擔的有償成本應通過電價改革等政策向下游消費端有效轉移，打通減排責任與壓力在全產業鏈上的傳遞渠道。

　　(三)拓展碳排放權抵消工具，激發碳市場潛在活力

　　目前，在中國碳市場上，碳排放權配額只能在2162家重點排放企業之間交易。與此不同，CCER的交易主體更為廣泛 , 機構投資者可參與CCER交易，并據此開發碳資產等相關金融衍生品，這將直接提振碳市場的活躍度，完善碳市場的價格發現功能。

　　自中國碳市場開放以來，CCER在二級市場上供不應求，其交易量實現大幅上漲，CCER 的價格甚至超過了碳配額價格。即便如此，CCER項目審批備案何時重啟，備受矚目。雖然《辦法》 中規定，重點排放企業使用CCER來抵消碳排放權配額清繳的比例不得超過總量的5%。但2021年發布的碳市場頂層設計文件《碳排放權交易管理暫行條例(草案修改稿)》已模糊了這一比例，將其表述為“抵消一定比例的碳排放配額清繳”，這為未來提高抵消比例埋下了伏筆。2022年10月，國家生態環境部也稱正在加快推進全國統一自愿減排交易市場建設。

　　碳排放權抵消工具包括但不限于CCER，還可拓展至其他具備“負碳”屬性的工具(如碳捕獲、利用與封存技術，即Carbon Capture, Utilization and Storage，簡稱“CCUS”)，并逐步建立相應的審查核證體系，允許它們進入碳市場進行排放抵消。如此既可轉移聚焦于CCER復雜核證過程中的多余精力，又能直接激勵“負碳”技術創新，從根本上推動實現“雙碳”目標。

　　總之，實現“雙控”制度優化轉型，構建統 一完善的碳交易市場體系，堅持政府引導與市場機制結合，剛柔并濟，有助于激發企業節能減碳的內生動力，促進能源結構實現綠色轉型升級，這是積極穩妥推進“雙碳”目標實現的必要手段，也是推動高質量發展和實現中國式現代化的必由之路。

　　作者介紹：林永生，北京師范大學中國市場經濟研究中心主任、教授、博士生導師;劉珺瑜，北京師范大學經濟與資源管理研究院博士研究生