很高興能夠受邀參加第十一屆中國行政改革論壇，我要向大家匯報的題目是《把握營商環境優化的正確方向深化行政體制改革》。

　　大家可能都注意到了這樣一個現實情況：防疫政策優化調整之后，新一輪的“拼經濟”在各地迅速展開，今年不少地方召開的“第一會”就是力推經濟復蘇、促進高質量發展的動員大會。在這些會議中，幾乎無一例外的都把優化營商環境作為重要的內容加以闡述部署，不少地方還專門召開了營商環境建設大會。“一把手”們在會上講了不少“如果誰怎么樣，咱就怎么樣”的硬話、狠話。的確，營商環境與資源的集聚程度、社會的創新強度和地區的發展活力等緊密相聯，對經濟發展而言，能夠起到立竿見影、吹糠現米的效果，好的營商環境意味著更高質量、更快速度、更優結構、更好效益、更可持續的發展。

　　事實上，這些年我國從上到下一直在大力推進營商環境建設，各級黨委政府都把優化營商環境擺在十分重要的位置，而優化營商環境也成為了地區間比拼的關鍵領域。

　　應當看到，這些年的營商環境建設是通過簡政放權、放管結合、優化服務即“放管服”改革推進的。一些具體事項的辦理狀況成為了這一改革不斷向前深化的牽引。這其中，2019年前世界銀行一直開展的年度營商環境國別評價報告起到了一定程度的促進作用。根據世界銀行報告，中國的營商環境狀況排名從2013年的第96位持續上升到2018年的第31位，超過了法國等西方國家，所取得的進步是非常明顯的。這幾年世界銀行正醞釀對以往的評價辦法做一些調整，據說將推出宜商環境報告，沒有能進一步公布新的排名。但是毫無疑問，中國營商環境建設的步伐仍然十分堅勁，近幾年的營商環境狀況也無疑比以前更加優良。

　　對于營商環境建設來說，“放管服”改革重點在于減少審批事項、縮短審批時程、優化審批方式。針對過去審批事項過多、程序過繁、時間過長、成本過高等問題，各地方、各部門狠下功夫加以改進，效果顯著。今年國務院的《政府工作報告》對此作了簡潔而有份量的描述。從中可以看出，有些方面的進步可謂突飛猛進。報告強調，目前已全面實施市場準入負面清單制度，至2022年，清單管理措施比制度建立之初壓減了64%;行政許可事項全面納入清單管理，取消和下放行政許可事項達1000多項;中央政府層面核準投資項目壓減90%以上，工業產品生產許可證從60類減少到10類。難以可貴的是，許多棘手的長期問題得以化解。例如，原來工程建設項目全流程審批時間往往需要一年以上，有的審批時間長達七、八年，現在三個月之內就可以辦好。“證照分離”改革使企業開辦時間從一個月以上壓縮到目前平均4個工作日以內，而中小微企業全面實現了簡易注冊制度;90%以上的政務服務實現了網上可辦。與此同時，制度建設也積極向前推進，制定了優化營商環境、市場主體登記管理、促進工商戶發展、保障中小企業款項支付等條例。

　　總結過去的實踐，“放管服”改革從本質上說是圍繞著兩個詞展開的，一個是“提效”，主要依靠體制改革、管理創新、科技賦能等進行;另一個是“讓利”，主要通過施以差別化的土地、財稅和金融政策等體現。在一個時期內，這樣做是必要的，也是具有一定程度的合理性的。但如果固守如此，則是有局限性的，也是不可持續的。我們可以從兩個方面做一些深入的分析。

　　第一，從營商環境本身看。在這方面，社會已經形成了兩個關鍵性的認知：其一，營商環境建設沒有盡頭，永遠在路上;其二，要緊扣市場化、法治化和國際化的方向，持續推進營商環境建設。依據這樣的理念來審視以往營商環境建設的實踐，就能清楚的窺見其中端倪。先說“讓利”。隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善，宏觀管理日益科學規范，以及與國際通行做法的逐漸接軌對標，以減稅免租等為主體形式的讓利做法不宜持續也不可持續，事實上這種狀況在實踐中已得到明顯改變，明目張膽的通過減免手段來吸引投資者的做法已非常稀少。再說“提效”。“簡政放權”仍有空間，或者說在壓縮行政審批權力方面仍然大有可為。但這方面改革終究是有限度的。審批清單數目再減少，必要的審批還是要保留的;審批方式再簡化，必要的手續還是要辦理的;審批時間再縮短，也不會縮減為零。所以沿著這個路徑走下去，最終是會有盡頭的，或者說，這種性質的改革前途是有限的。

　　所以，近些年我曾在多個場合談到過，不太贊成地方之間在營商環境建設上傾心于“最”字做文章、搞攀比。在一個時期很流行的情況是，地方出臺的文件和規劃也好、領導們所做的報告也好，都熱衷于用“最”來概括營商環境建設的目標方向或具體操作，如“清單最短”、“程序最簡”、“效率最高”、“時間最少”等等。想把事情做得的更好的動機值得贊賞，不斷努力奮進的追求應當尊重，能做得更好的事當然要竭盡全力，但凡事要講合理性、講科學性。為什么我不太贊成?是因為在“最”字上攀比一是不科學，二是最終也做不到。說“不科學”是因為，同誰比來體現“最”?如果跟自己比，又怎么理解營商環境建設永遠在路上，只有更好，沒有最好?如果跟別人比，你怎么能把全國乃至全世界的各方面具體情況都了如指掌，何況人家也沒有停止前進的步伐。說“做不到”是因為，很多事情的推進是有極限的，不會為“最”留下無限的空間。執意如此，就會走向荒謬、陷入被動，最后可能是逞口舌之快、落入形式主義的陷井。比如浙江為了改進政府服務效率、方便市場主體，率先提出“最多跑一次”，這無疑是值得肯定或贊賞的;有的地方為了比浙江做的更好就提出“零跑動”，也就是“一次都不要跑”;再比下去，那就只能是“不要你們跑，我們幫你們跑”。如果這么弄下去還能做得到嗎?那就只能是說說而已了，說了做不到，還會直接影響到政府的形象和社會的信心。

　　第二，從市場主體方面看。市場主體最需要的是什么?它們當然需要“提效”、需要“讓利”，所以減少審批事項、簡化審批方式，縮短審批時程都是必要的，但這不是最根本的。對市場主體來說，最根本的需求和期盼是制度的公正、政策的穩定和管理的規范。就提效而言，也需要進一步向深層拓展。每個市場主體對其的需求不會止于面向一般的簡政放權，更加需要的是發展道路上的一對一的排憂解難，這或可稱作雪中送炭或者定制化個性化服務。如果這樣做，它將比一般性的簡政放權更能提振信心和增強感念。

　　邏輯與實踐分析都表明，良好的營商環境應該是具有能夠讓一切人群的能動性、創造力全面展現，讓一切要素活力競相迸發，讓一切創造社會財富的源泉充分涌流的體制與政策條件。而這不僅是市場主體的需要，也是整個社會的需要。

　　既然如此，在按規律要求和實際需要繼續壓縮行政權力運用空間的同時，行政管理體制應該緊扣這種要求來深化改革，進一步改進方式、改進內容，實現“有為而治”。我們實行的是社會主義制度，發展的是社會主義市場經濟，必須發揮市場和政府兩個輪子的驅動作用。我們的政府必須有為而治，不能按照有些人的說法或模仿有些國家和地區的做法搞無為而治。但比較而言，無為而治雖然難得，但相對容易;有為而治常常不被理解，但社會需要，且做好很難，它要求政府既要積極作為又要科學作為。

　　怎樣做到有為而治?準確的說，圍繞營商環境優化的正確方向推進行政管理體制改革如何做到有為而治?以我之見，應該朝著如下四個方面努力：

　　第一，健全行政責任機制，化解“以禁代管”的消極作為和“大而化之”的粗放行為，推動行政管理走向細、實、特、快。在現實生活中，一些地方和部門在管理上簡單粗放，習慣用不許或禁止來代替深入細致的治理和溫暖貼心的服務，這樣做很容易扼殺市場主體和創新要素的積極性能動性;與此同時，一些城市管理工作浮在表面，萬無一失的工作舉措和高質量發展的重要任務往往停留在文件和規劃之上，說起來數字城市、智慧城市、綠色城市、海綿城市一應俱全，管理規章、管理手段無一欠缺，但一遇到重大災害就不堪一擊、手足無措，常常付出沉重的代價。必須解決言行不一、形實分離的問題。要清晰劃分部門與崗位工作職責，厘清權責邊界，細化工作要求，優化操作流程，同時健全監管機制，強化懲治手段，促進行政管理和服務注重因情施策、注重靈活多變、注重深入細致、注重持之以恒。

　　第二，著力完善基礎制度，化解市場主體的“生存成長”憂慮，為經濟社會持續發展筑牢穩固動源。推動法治建設，牢固確立各種適宜的經濟成分，在社會主義市場經濟中的合法地位;健全產權保護制度，平等保護各種所有制的財產權利;維護公平經營權益，保障各類市場主體依法平等使用資金、技術、數據、人力資源、土地乃至其它自然資源等各類生產要素和公共服務的權利，以及依法平等適用國家支持發展政策的權利。

　　第三，推動建立公正市場，化解各種形式的“巧取豪奪”，保障所有市場主體依法經營、公平競爭。維護各種所有制經濟合法權益，平等實施市場準入;破除各種形式的地方保護和市場壁壘，促進資源要素的自由流動和自主配置，廢止一切妨礙統一市場和公平競爭的政策規定與行政手段;健全市場秩序，嚴厲懲治各種侵權與失信行為。

　　第四，建立穩定透明的政策體系，化解“時過境遷”、“人走茶涼”的政策環境幻變之困，促進“放管服”從“給方便”延伸到“壯信心”。在全面公開對市場主體服務的所有政策指南的前提下，使各種政策規定和要求可把握、可衡量、可預期、可信賴，切實解決因換屆或換領導等原因，造成的政策不穩定和“新官不理舊賬”等問題。政府要帶頭守信踐諾，因政府失信導致市場主體合法權益受損的應依法賠償。通過這些舉措，強化市場主體的信心，從而持續拓展投資經營活動，為社會發展作出貢獻。

　　這就是我就營商環境建設及依此推進行政體制改革所要表達的一些看法，不一定正確，請大家批評指正。

　　本文為范恒山教授在“第十一屆中國行政改革論壇”上的主旨演講《把握營商環境優化的正確方向深化行政體制改革》。